O jogo democrático: a Publicidade Institucional em período eleitoral

No passado dia 15 de janeiro de 2024 foi publicado, em Diário da República, o Decreto do Presidente da República nº 12-A/2024 que dissolve a Assembleia da República e fixa o dia 10 de março de 2024 para a eleição de Deputados à Assembleia da República.

A publicação deste diploma tem implicações imediatas na publicidade institucional que os órgãos do Estado e da Administração Pública (o que inclui os órgãos do poder local) podem fazer. Não só para a publicidade que possa a vir ser promovida em período eleitoral, como também para todo o material publicitário que já tenha sido encomendado, produzido, tenha ou não já sido colocado.

A Comissão Nacional de Eleições tem vindo, ao longos dos anos, a ser cada vez mais exigente quanto a esta matéria, isto é, quanto ao entendimento de quais são as obrigações que pendem sobre o titular do órgão do Estado ou da Administração Pública quando este diploma é publicado.

– A partir da publicação deste decreto é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

– Assim, logo após a publicação do diploma, o responsável máximo deve promover a remoção de todos os materiais ou suspender a divulgação de publicidade institucional. Por materiais deve ser entendido todos os que promovam atos, programas, obras ou serviços.

– Esta obrigação vigora até ao dia das eleições.

– O que está por detrás desta obrigação é o respeito pelo jogo democrático, isto é, que se garanta a igualdade entre os concorrentes, não podendo os que atualmente ocupam o cargo ao que estão a concorrer (ou o seu partido político) beneficiar de meios acrescidos de publicidade, nem afetar estes recursos públicos aos interesses dos candidatos.

– O legislador definiu o que se entende por “publicidade institucional de entidades públicas” esclarecendo que deve integrar os seguintes elementos:

1. Consiste em campanhas de comunicação ou em atos isolados, como anúncios únicos;
2. É realizada por entidades públicas;
3. É financiada por recursos públicos;
4. Pretende atingir uma pluralidade de destinatários indeterminados;
5. Com o objetivo, direto ou indireto, de promover a imagem, iniciativas ou atividades de entidade, órgão ou serviço público ou de difundir uma mensagem relacionada com os seus fins, atribuições ou missões de serviço público;
6. Utiliza linguagem identificada com a atividade propagandística;
7. Pode ser concretizada tanto mediante a aquisição onerosa de espaços publicitários ou em órgãos de comunicação social escrita, de radiodifusão e de radiotelevisão, como através de meios próprios.

– As entidades públicas devem ter um extremo cuidado quanto ao conteúdo das publicações em qualquer suporte publicitário ou de comunicação: post em redes sociais, brochuras, cartas, livros, revistas, convites, cartazes, anúncios, mailings…

– Importa salientar que a Comissão de Eleições tem uma interpretação restritiva da publicidade institucional permitida durante o período eleitoral, admitindo tão só publicidade institucional em situações de grave e urgente necessidade pública.

Sendo esta interpretação a que dá lugar a querelas com a Comissão Nacional de Eleições, pois dever-se-á distinguir o que é propaganda eleitoral ou publicidade comercial do que é o direito a informação dos cidadãos, de natureza estritamente informativa, no nosso entender. Não se podendo, nestes casos retirar qualquer conteúdo publicitário e propagandístico, favorável ou abonatório a qualquer partido que concorre às eleições legislativas, pois em muitas destas situações, não é possível estabelecer alguma ligação imediata a qualquer partido ou candidato ao próximo ato eleitoral. Aliás, o Tribunal Constitucional também se tem pronunciado neste sentido alertando que esta norma não pode impor uma absoluta paragem de toda a atividade de todas as entidades públicas.

– A violação das normas, nomeadamente, o já referido artigo 10º, nº 4, da Lei nº 72_A/2015, tem como consequência responsabilidade contraordenacional com coimas de valor bastante elevado, sendo, ainda, prática da CNE (a nosso ver errada) de imputar a responsabilidade contraordenacional ao titular do órgão do Estado ou da Administração Pública, mesmo nos casos em que os atos tenham sido praticados por órgãos ou serviços do Estado ou Administração Pública.

– Por fim, nos últimos atos eleitorais em Portugal a Comissão Nacional de Eleições tem vindo a ser mais exigente com o cumprimento desta norma e com as consequências do não cumprimento, passando da advertência à instauração de processos contraordenacionais.