Os 20 aspetos decisivos da reforma legislativa do Direito dos Resíduos

Procedendo a uma verdadeira reforma do Direito português dos resíduos que, desde a publicação do Regime Geral da Gestão de Resíduos em 2006 e da sua revisão em 2011 por força da Diretiva-Quadro dos Resíduos de 2008, havia experimentado uma considerável e invulgar estabilidade para o que é comum no ordenamento português, foi publicado, no passado dia 10 de dezembro de 2020, o Decreto-lei n.º 102-D/2020, pelo qual se aprova o regime geral da gestão de resíduos e o regime jurídico da deposição de resíduos em aterro, assim como se altera o regime da gestão de fluxos específicos de resíduos, há três anos consolidado pelo Decreto-lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro – na gíria do setor, o chamado “Unilex”.

Esta reforma é fundamentalmente pretextuada pela revisão, mais exigente em termos de incremento da economia circular, empreendida no plano europeu, em 2018, das chamadas “Diretiva-Quadro dos Resíduos”, ”Diretiva-Aterros” e “Diretiva Embalagens”.

Motivada que foi por tal necessidade de transposição, é, por conseguinte, uma reforma que, pelo menos do ponto de vista das intenções legislativas, se quer colocar, como o próprio legislador assume no preâmbulo do Decreto-lei, «…no sentido da gestão sustentável dos materiais, a fim de proteger, preservar e melhorar a qualidade do ambiente, proteger a saúde humana, assegurar uma utilização prudente, eficiente e racional dos recursos naturais, reduzir a pressão sobre a capacidade regenerativa dos ecossistemas, promover os princípios da economia circular, reforçar a utilização da energia renovável, aumentar a eficiência energética, reduzir a dependência de recursos importados, proporcionar novas oportunidades económicas e contribuir para a competitividade a longo prazo».

Mas esta reforma leva a efeito outras importantes mudanças de paradigma, relativamente às quais inclusivamente as Diretivas Europeias são neutras, como sejam as que se podem descobrir ao nível de uma redefinição de fronteiras entre o público e o privado no mercado relevante e concorrencial da gestão de resíduos, ou mesmo de redefinições nem sempre coerentes entre si da responsabilidade de produtores de resíduos. Mesmo dentro da reserva municipal da gestão de resíduos urbanos, cujas fronteiras, sem imposição Europeia, são redelimitadas, novos problemas de demarcação entre a gestão em alta e em baixa, ou entre a autonomia municipal e a intervenção do concessionário do Estado no plano da gestão em alta considerada de interesse público, se vão colocar.

Resolvemos selecionar vinte.

I – NO ÂMBITO DO RGGR

1. Âmbito dos resíduos urbanos e regime da sua gestão

Em linha com a revisão de 2018 da Diretiva-Quadro dos Resíduos, é revista agora no novo RGGR a definição de «resíduos urbanos» para efeitos legais, com a qual passa a abranger-se os resíduos de recolha indiferenciada ou seletiva: (1) das habitações, incluindo papel e cartão, vidro, metais, plásticos, biorresíduos, madeira, têxteis, embalagens, resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos, resíduos de pilhas e acumuladores, bem como resíduos volumosos, incluindo colchões e mobiliário; e (2) de outras origens, caso sejam semelhantes aos resíduos das habitações na sua natureza e composição.

Já as regras de gestão dos resíduos urbanos também são alteradas, do ponto de vista das respetivas fronteiras. Assim: (I) se, até agora, cabia estritamente aos municípios, por si ou enquadrados seja nos voluntários sistemas intermunicipais, seja nos imperativos sistemas multimunicipais ao nível da gestão em alta, a gestão dos resíduos urbanos provenientes de fluxos diários com um volume igual ou inferior a 1100l, cabendo a gestão dos demais aos OGR privados contratados no âmbito da responsabilidade geral do produtor/detentor; (II) com o novo RGGR, passam a incluir-se na reserva de serviço municipal de gestão:

• Quanto a habitações, todo e qualquer resíduo com a constituição material dos resíduos classificados no subcapítulo 15 01 e no capítulo 20, com exceção dos códigos 20 02 02, 20 03 04 e 20 03 06, da Lista Europeia de Resíduos (LER) anexa à Decisão n.º 2000/532/CE, da Comissão, de 3 de maio de 2000, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a Diretiva 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, na sua redação atual; e
• Os resíduos provenientes de estabelecimentos de comércio a retalho, serviços e restauração, estabelecimentos escolares, unidades de prestação de cuidados de saúde, empreendimentos turísticos, ou outras origens cujos resíduos sejam semelhantes em termos de natureza e composição aos das habitações, e sejam provenientes de um único estabelecimento que produza menos de 1100 l de resíduos por dia, sempre que forem idênticos em tipologia, dimensão, materiais e utilização a resíduos produzidos nas habitações, não serem embalagens secundárias ou terciárias nem REE, não consistirem em substâncias ou objetos utilizados exclusivamente em contexto profissional, comercial ou industrial e puderem ser recolhidos através das redes de recolha de resíduos urbanos sem comprometer as operações de recolha ou contaminar os resíduos provenientes das habitações.

A adoção deste critério misto que engloba – por um lado – a constituição material e – por outro, fatores como a origem, quantidade, natureza e tipologia, vai trazer, naturalmente, grandes problemas de demarcação entre os setores público e privado na gestão dos resíduos.

É conferida à ERSAR, neste contexto, a competência quer para demarcar o âmbito do serviço público de gestão de resíduos urbanos em situações de conflito, quer para autorizar aos SGRU operações excecionais fora do âmbito marcado como gestão de resíduos urbanos.

Em todo o caso, a nova legislação lavra numa contradição de que só uma interpretação muito cuidadosa, caso a caso, permitirá sair, qual seja a de chamar “resíduos urbanos” a uma realidade, e “gestão de resíduos urbanos” a uma realidade distinta e não inteiramente coincidente com o conceito de “resíduos urbanos”.

2. Prevenção de resíduos

São adotadas metas de prevenção que apontam para: (1) em 2025, reduzir em 5 % a quantidade de resíduos urbanos produzidos por habitante face aos valores de 2019; (2) em 2030, reduzir em 15 % a quantidade de resíduos urbanos produzidos por habitante face aos valores de 2019; (3) em 2025, reduzir a quantidade de resíduos alimentares nos estabelecimentos de restauração coletiva e comercial e nas cadeias de produção e de abastecimento, incluindo as indústrias agroalimentares, as empresas de catering, os supermercados e os hipermercados, em 25 % face aos valores de 2020; (4) em 2030, reduzir a quantidade de resíduos alimentares nos estabelecimentos referidos na alínea anterior em 50 % face aos valores de 2020; (5) em 2025, reduzir em 5 % a quantidade de resíduos não urbanos por unidade de produto interno bruto (PIB), em particular no setor de construção civil e obras públicas, face aos valores de 2018; e (6) em 2030, reduzir em 10 % a quantidade de resíduos não urbanos por unidade de PIB, em particular no setor de construção civil e obras públicas, face aos valores de 2018.

No sentido de alcançar estas metas, o novo RGGR passa a determinar:

• Que o Governo possa estabelecer metas específicas setoriais;
• Que os produtores e distribuidores de produtos estão vinculados, respetivamente, a um design e a um acondicionamento aptos a propiciarem a conservação tendente à reutilização;
• Que os estabelecimentos de restauração com produção de biorresíduos superior a 12 t/ano, bem como as indústrias agroalimentares, empresas de catering, supermercados e hipermercados que empreguem mais de 10 pessoas adotem, até 31 de dezembro de 2023, medidas para combater o desperdício de alimentos;
• Que a partir de 1 de janeiro de 2024, é proibido às empresas do retalho alimentar, à indústria de produção de alimentos, ao comércio por grosso de alimentos e aos estabelecimentos de restauração o descarte de alimentos que ainda possam ser consumidos, sempre que existam formas seguras de escoamento, em especial através de acordos de doação de alimentos, designadamente com instituições de solidariedade social, sendo as entidades referidas responsáveis pela qualidade dos produtos doados até ao momento da entrega ao cliente final ou a quem procede à recolha dos produtos;
• Que entidades públicas e privadas estão obrigadas a doar produtos em detrimento da respetiva transformação em resíduo, sendo a lista de tipos de substâncias constitutivas dos produtos doáveis elaborada pela ANR;
• Que, a partir de 1 de janeiro de 2024, ficam proibidas as impressões de cartões ou bilhetes de acesso, recibos e faturas, entre outros documentos em papel; e
• Que até 1 de janeiro de 2023, os produtores de resíduos perigosos com produção superior a 100 t por ano devem submeter à ANR um plano de minimização da produção desses resíduos para um período de seis anos, que inclui as práticas a adotar para reduzir a quantidade de resíduos perigosos gerados e a sua perigosidade, assim como devem comunicar à ANR, a cada dois anos, a situação relativa à operacionalização e cumprimento dos planos de minimização, devendo esta comunicação incluir uma atualização do plano caso se justifique.

3. Novas metas relativas à preparação para a reutilização e à reciclagem de resíduos

Com vista a promover a transição para uma economia circular dotada de um elevado nível de eficiência dos recursos, as entidades responsáveis pela gestão de resíduos devem adotar as medidas necessárias, através dos planos e programas de gestão de resíduos, para garantir:

• A partir de 1 de julho de 2021, um aumento mínimo global para 50 %, em peso, relativamente à preparação para a reutilização e a reciclagem de resíduos urbanos, bem como um aumento mínimo para 70 %, em peso, relativamente à preparação para a reutilização, a reciclagem e outras formas de valorização material, incluindo operações de enchimento que utilizem resíduos como substituto de outros materiais, de RCD não perigosos, com exclusão dos materiais naturais definidos na categoria 17 05 04 da LER;
• Até 2025, um aumento mínimo para 55 %, em peso, da preparação para a reutilização e da reciclagem de resíduos urbanos, em que, pelo menos, 5 % é resultante da preparação para reutilização de têxteis, equipamentos elétricos e eletrónicos, móveis e outros resíduos adequados para efeitos de preparação para reutilização;
• Até 2030, um aumento mínimo para 60 %, em peso, da preparação para a reutilização e da reciclagem de resíduos urbanos, em que, pelo menos, 10 % é resultante da preparação para reutilização de têxteis, equipamentos elétricos e eletrónicos, móveis e outros resíduos adequados para efeitos de preparação para reutilização;
• Até 2035, um aumento mínimo para 65 %, em peso, da preparação para a reutilização e da reciclagem de resíduos urbanos, em que, pelo menos, 15 % é resultante da preparação para reutilização de têxteis, equipamentos elétricos e eletrónicos, móveis e outros resíduos adequados para efeitos de preparação para reutilização.

4. Recolha seletiva de biorresíduos, dos resíduos perigosos produzidos nas habitações e dos resíduos têxteis

Na linha da revisão de 2018 da Diretiva-Quadro dos Resíduos, estas três categorias de resíduos passam a integrar, imperativamente, o conjunto de resíduos sujeitos a recolha seletiva.

A transição para este novo regime pode trazer importantes problemas de subsistência/modificação de contratos vigentes, nomeadamente entre os sistemas de recolha em baixa e OGR privado, pois que, se, até agora, grande parte destes resíduos, sendo de recolha indiferenciada, eram recolhidos ao nível de cada município, nos sistemas em baixa, e depois encaminhados para tratamento por OGR privados mediante transação comercial, eles passam agora a entrar, por força na lei, no domínio da recolha seletiva habitualmente integrado na gestão em alta, quer a de índole intermunicipal quer, nomeadamente e por força de regime imperativo, a de índole multimunicipal, entregue que está, esta última, à EGF.

5. Acordos para-legais em matéria de gestão de resíduos

À luz do novo RGGR, a ANR pode cometer, por acordo, a entidades que lho solicitem e que lhe apresentem garantias suficientes do ponto de vista material da gestão de resíduos, a gestão de uma fileira específica de resíduos legalmente não regulada como fluxo específico de resíduos.

Do mesmo modo, comerciantes, serviços ou entidades da economia social podem celebrar, com os SGRU e no âmbito da respetiva reserva de serviço público, acordos no sentido de assegurarem a organização de pontos de recolha ou de receção para reutilização, bem como a recolha de resíduos no âmbito de campanhas, tudo sob supervisão da ANR.

6. Disciplina dos resíduos de construção e de demolição pelo novo RGGR

A disciplina dos resíduos desta proveniência deixa de figurar em legislação avulsa, como sucedia até agora, para passar a integrar o RGGR.

7. TGR

Segundo as palavras explicativas do próprio legislador, no preâmbulo do Decreto-lei n.º 102-D/2020, «O regime da taxa de gestão de resíduos (TGR), enquanto instrumento determinante da modelação de comportamentos de todos os envolvidos, foi já objeto de uma revisão pontual, com o aumento do montante da taxa, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, na sua redação atual, e é agora revisto quanto à própria estrutura e incidência da taxa, com vista a penalizar as operações de tratamento menos nobres na hierarquia dos resíduos [, além do que] (…) Os municípios passam a beneficiar diretamente de parte das receitas relativas à TGR com vista à sua aplicação no apoio a investimentos no domínio dos resíduos e da economia circular».

Dois problemas fundamentais se perspetivam, diante deste novo regime, cujo estudo aprofundado, a propósito das liquidações, se imporá seguramente. Um deles relaciona-se com o facto de regras rígidas sobre a TGR poderem, casuisticamente, não atender às situações, legalmente previstas, em que o princípio rígido da hierarquia tem de ceder perante a prossecução de interesses públicos superiores. O outro diz diretamente a consignação da TGR aos Municípios e ao respetivo investimento na gestão de resíduos, consignação essa que, muito especialmente no âmbito da gestão em alta, e num contexto em que as fronteiras entre setor público e privado da gestão de resíduos são agora muito pouco claras e seguras, pode determinar um auxílio de Estado a um dos concorrentes num mercado relevante, com os patentes perigos para o desenvolvimento de um mercado concorrencial.

II – NO ÂMBITO DO REGIME JURÍDICO DA DEPOSIÇÃO DE RESÍDUOS EM ATERRO

8. Proibição da deposição de resíduos que tenham sido objeto de recolha seletiva para efeitos de preparação para a reutilização e reciclagem

A aplicação, em absoluto, de semelhante proibição pode trazer problemas aplicativos, pois, na verdade, pode dar-se o caso de tais resíduos, recolhidos seletivamente para os fins indicados, não poderem, na verdade, ser objeto de qualquer valorização após as operações de gestão pré-valorização, nomeadamente as de descontaminação. Serão, seguramente, casos problemáticos de aplicação casuística da norma.

9. Metas para a redução da eliminação de resíduos por deposição em aterro

Já a partir de julho de 2021, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados a aterro não devem exceder 35 % da quantidade total, em peso, dos resíduos urbanos biodegradáveis produzidos em 1995, do mesmo passo que, até 2035, a quantidade de resíduos urbanos depositados em aterro, deve ser reduzida para um máximo de 10 % da quantidade total de resíduos urbanos produzidos, por peso.

10 Desvio de resíduos biodegradáveis de aterro

A partir de 1 de janeiro de 2026, salvo no caso de ocorrerem impedimentos imprevisíveis de caráter técnico, que devem ser imediatamente comunicados à entidade licenciadora, é proibida a deposição em aterro de resíduos biodegradáveis que, cumulativamente, sejam classificados de acordo com os códigos da lista europeia de resíduos (códigos LER) a identificar por despacho do membro do Governo responsável pela área do ambiente, a aprovar no prazo de 180 dias após a entrada em vigor do presente regime, sejam considerados resíduos urbanos; e tendo sido sujeitos a um processo de tratamento, continuem a ter características biodegradáveis, nos termos a fixar no despacho referido.

Mais uma vez, a designação dos resíduos biodegradáveis obrigatoriamente desviados da deposição em aterro, encontrando-se em grande medida no livre arbítrio do decisor administrativo, pode significar a introdução de discriminações entre OGR cuja operação seja idêntica mas cujos resíduos biodegradáveis sejam tratados diferentemente pelo dito Despacho.

11. Licenciamento de aterros associados a estabelecimentos industriais SIR

É estabelecida a competência das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional para o licenciamento de aterros associados a estabelecimentos industriais a operarem ao abrigo do Sistema da Indústria Responsável.

12. Novos escalões de acompanhamento da operação dos aterros

Nos termos do novo regime, é atribuída à Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos a competência de acompanhamento a nível nacional, assim como se instituem comissões de acompanhamento local em que participam representantes das entidades, autarquias e populações próximas de um aterro, bem como se prevê a elaboração de um relatório trienal pela Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., para o qual contribuem as entidades licenciadores e inspetivas e as entidades de acompanhamento nacional.

Em especial a consagração de Comissões Locais de Aterro, uma espécie de órgão público-privado municipal e associativo, ao fim e ao cabo, a funcionar dentro do estabelecimento do OGR, pode criar problemas jurídicos graves do ponto de vista das proibições, no plano do ordenamento jurídico, de ingerências públicas na vida e na organização interna das empresas privadas.

13. Sujeição a AIA de todos os aterros de resíduos não perigosos

O Governo, assumindo que a generalidade dos aterros é suscetível de causar impactes ambientais significativos, quer ao nível de descritores ambientais como o solo, as águas superficiais ou subterrâneas ou o ar, quer ao nível de incómodos para as populações circunvizinhas, e com vista a alegadamente identificar e mitigar esses impactes, vem, pelo Decreto-lei n.º 102-D/2020, alterar o anexo II ao Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, na sua redação atual, no sentido de submeter a avaliação de impacte ambiental qualquer instalação destinada a aterro de resíduos não perigosos, independentemente da sua dimensão, como já sucede no caso dos aterros para resíduos perigosos, tipificados no anexo I ao mesmo regime.

É juridicamente questionável a equiparação, em termos de exigência e limitação de iniciativa económica, de duas atividades de perigos diversos entre si com restrições e controlos idênticos.

III – NO PLANO DA ALTERAÇÃO DO UNILEX

14. Reforço das restrições à constituição de Entidades Gestoras de Sistemas Integrados de Gestão de resíduos

Indo muito para além do que a versão de 2018 da Diretiva Embalagens lhe imporia, o legislador português, ao rever o Unilex através do Decreto-lei n.º 102-D/2020, restringe a liberdade de iniciativa económica das entidades gestoras de sistemas integrados de gestão de resíduos no âmbito da responsabilidade alargada do produtor, nomeadamente proibindo-lhes participação em quaisquer outras entidades ou que quaisquer outras entidades – incluindo entidades gestoras – participem nelas, reforçando exigências ao nível da prestação de caução, das normas contabilísticas, entre outros aspetos.

15. Intervenção da ERSAR no licenciamento das entidades gestoras e na definição das prestações financeiras

Embora a título consultivo, a ERSAR passa a ter, agora, uma palavra a dizer no licenciamento das entidades gestoras de sistemas de gestão integrada de resíduos sujeitos a responsabilidade alargada do produtor, bem como na fixação do ecovalor quando estejam em causa resíduos urbanos.

16. Ecomodelação do Ecovalor a pagar pelos produtos originadores de fluxos específicos de resíduos

À luz desta nova solução, o ecovalor a pagar pelos produtos suscetíveis de originarem resíduos geridos por sistemas integrados passa a variar em função da maior ou menor aptidão do respetivo ecodesign para a sujeição a processos de reutilização e/ou reciclagem.

17. Integração das atividades de recolha, transporte, triagem e pré-armazenagem de resíduos no objeto social das Entidades Gestoras de Sistemas Integrados de Gestão de Resíduos

Em linha com o regime já vigente, segundo o qual as entidades gestoras dos sistemas integrados de gestão de resíduos sujeitos a responsabilidade alargada do produtor assumiam a posse desses resíduos até ao respetivo encaminhamento para tratamento adequado, vem agora esclarecer-se, e bem, que as mesmas entidades gestoras podem desenvolver a recolha, o transporte, a pré-triagem e a pré-armazenagem in house dos resíduos na sua posse, sem necessidade estrita de recorrerem a operadores externos para o efeito.

Uma importante medida complementar desta, agora consagrada nomeadamente no plano na gestão de REEE, é a proibição de entrega de qualquer resíduo de equipamento elétrico ou eletrónico a operadores de gestão de resíduos que não os centros de receção das entidades gestoras dos sistemas integrados.

Também nessa linha se reforçam os deveres de retoma de REEE por ocasião da compra de novos equipamentos por particulares, em especial e, agora, expressamente, pela primeira vez, nas vendas à distância.

18. Novas metas europeias de reciclagem de embalagens

O Decreto-lei n.º 102-D/2020 vem incorporar as novas metas europeias de reciclagem de embalagens, por tipo de material, em linha com o que prevê, igualmente, a adoção cada vez mais consciente da prática de ecodesign na conceção dos produtos, em linha com os requisitos essenciais vigentes e futuros, fruto do avanço tecnológico e do conhecimento científico.

19. Fomento de comportamentos quotidianos e responsabilidades empresariais no plano do reforço da reutilização e da evitação de resíduos de embalagens

Desde logo, a partir de 1 de janeiro de 2023, as bebidas refrigerantes, os sumos, as cervejas, os vinhos de mesa e as águas minerais naturais, de nascentes ou outras águas embaladas, destinadas a consumo imediato no próprio local, nos estabelecimentos do setor HORECA, são acondicionadas em embalagens primárias reutilizáveis, sempre que exista essa oferta no mercado, devendo os retalhistas dar preferência à disponibilização destes produtos nas ditas embalagens reutilizáveis.

Por outro lado, nos estabelecimentos do setor HORECA, é obrigatório manter à disposição dos clientes um recipiente com água da torneira e copos higienizados para consumo no local, de forma gratuita ou a um custo inferior ao da água embalada disponibilizada pelos estabelecimentos.

Em terceiro lugar, os estabelecimentos que forneçam refeições prontas a consumir em regime de pronto a comer e levar são obrigados a aceitar que os seus clientes utilizem os seus próprios recipientes, aplicando-se igualmente a mesma obrigação aos estabelecimentos que comercializem produtos a granel.

Em quarto lugar, as grandes superfícies comerciais devem destinar áreas devidamente assinaladas dedicadas ao comércio de bebidas em embalagens reutilizáveis e de produtos a granel.

20. Consagração de contrapartidas a pagar pelas Entidades Gestoras aos SGRU pela recolha e triagem de REEE, pilhas e acumuladores

Esta solução é agora consagrada pelo Decreto-lei n.º 102-D/2020 para os fluxos de resíduos indicados, à imagem do que já sucedia para os resíduos de embalagens.

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